Senad SEVDİK

Misafir Araştırmacı, Avrasya İncelemeleri Merkezi (AVİM)

Giriş

1990’lı yılların ardından, Francis Fukuyama’nın da belirttiği gibi, liberalizmin sosyalizm üzerindeki zaferinden dolayı, Dünya “tarihin sonu” adlı teze şahitlik etmiştir. Ne var ki bu değişiklik, Balkan bölgesinde istikrarsızlaştırma sürecine sebep olmuştur. Bu makale, Barış Uygulama Konseyi’nin Bosna-Hersek (BH) için yeni aday gösterilen Yüksek Temsilci adayı, Christian Schmidt’in ilerdeki muhtemel sonuçlarını araştırmayı amaçlamaktadır. Dolayısıyla bu makale ilk olarak Bosna-Hersek’teki güncel politik ve sosyoekonomik problemleri, ikinci olarak da Almanya’nın BH’de ki tarihsel dış politikasını ve üçüncü olarak da “Bonn Yetkilerini” 1997’den günümüze kadar yararları, eleştirileri ve ihtilaflı yasal çerçevesini anlatacaktır. Son olarak da Christian Schmidt’in Bosna-Hersek’e adaylığını yorumlayacaktır. Özellikle, bu makale, Bonn Yetkileri’nin BH’in toprak bütünlüğü ve AB üyeliği için hala gerekli olduğunu savunmaktadır. Ancak, bu yetkiler daha yasallaştırmalı, eşitlenmeli ve BH’deki yerel aktörler için şeffaf olmalıdır.

Bosna-Hersek’in güncel durumu

Bugünlerde, BH’in günlük haberleri hala etnikleştirilmiş siyaset, çelişkili yerel seçim sonuçları, savaş zamanı suçlularının davaları ve sosyoekonomik sorunlardan oluşmaktadır. BH’in Merkez Seçim Komisyo’nun Srebrenica ve Doboj kentlerindeki 15 Kasım 2020 yerel seçim sonuçlarını iptal etme kararı, BH Cumhurbaşkanlığı’nın Sırp üyesi Milorad Dodik’ten büyük eleştirilere yol açtı. Her iki şehirde de Dodik’in partisi, Bağımsız Sosyal Demokratlar İttifakı, SNSD seçimi kazandı.[1] BH halkı’nın uzlaşmasının önündeki bir diğer engel de savaş travmalarıdır. Buna göre, 1994 yılında kırk yedi kişinin hayatını kaybettiği Saraybosna’da Markale pazarı kurbanları da anıldı.[2] Dahası, BH’de hala yasadışı geri itmeler ve göçmenlere yönelik şiddet gibi sosyal ve insani sorunlar da bulunmaktadır.[3] Son ve önemli olarak, BH 100 üzerinden 35 puan alarak, halk yoksuzluğu açısından Balkanlar’ın en kötü ülkesi olmuştur. Böylelikle BH, 2020’de 180 ülke arasında 101.sıradan 111.sıraya gerilemiştir.[4]

Almanya’nın BH’deki Samimiyetsiz Dış Politikası

Birgül Demirtaş’a göre, Almanya’nın BH’e yönelik dış politikası 2.Dünya savaşından bu yana geleneksel politikasıyla uyumludur. Almanya’nın dış politikası, Bosna savaşı sırasında “bir daha asla Auschwitz” (Nie wieder Auschwitz) ve “bir daha asla savaş” (Nie wieder Krieg) arasındaki ikilem içindeydi. Almanya’nın devlet kimliği politikası, Bosna savaşı sırasında uygulanan çok taraflılık ve Batı ittifakına bağlılıktan oluşuyordu. Bu nedenle, Almanya’nın dış politikası, Alexander Wendt’in inşacı “devlet kimliği” kavramıyla uyumluydu. Özellikle, Almanya’nın iç politika faktörleri, Almanya’nın Bosna savaşına yönelik dış politikasını oluşturdu; anayasal kısıtlamalar, “alan dışı” yaklaşımı ve birleşme sorunları bulunmaktaydı.

Almanya, Aralık 1991’de Hırvatistan ve Slovenya’nın bağımsızlığını tanıyan ilk ülke oldu. Bu büyük hata AB ülkeleri tarafından eleştirildi ve Almanya’yı Yugoslavya’nın dağılmasına sebep olmakla suçladılar. Zarar verildikten sonra, Almanya’nın dış politikası Bosna savaşına karşı “temkinli” olmaya başlamıştır. Bu erken tanınmanın nedeni, Alman halkının birleşme ve “kendi kaderini tayin etme” konusundaki duyarlılığıyla ilişkiliydi.[5] Eski BH Yüksek Temsilcisi Schwarz-Schilling (2006-2007), Şansölye Helmut Kohl’ün (1982-1998), 1992 yılında Yugoslavya’da girişimde bulunmadığından dolayı “utandığını” ve Almanya Federal Posta ve İletişim Bakanı görevinden istifa ettiğini belirtmiştir.[6]

Woflgang Ischenger, Alman diplomat, Almanya’nın Hırvatistan ve Slovenya’yı erken tanımasının nedenini şu şekilde açıklamaya çalıştı: “Fikir, o noktada Hırvatistan ve Slovenya’yı bağımsız egemen ülkeler olarak tanırsak, Yugoslav ordusu egemen bir ülkeye saldırmaya cesaret edemezdi. O zamanki hukuki Alman yaklaşımı buydu. İyi niyetliydi ama tabii ki pek de başarılı olmadı”.[7] Açıklama inandırıcı değildir. Genel olarak, Almanya, Boşnaklara insani yardım vermeye ve bu konuda BH’den 400.000 mülteciyi Almanya’ya kabul etmeye öncelik verdi. Almanya, Rusya’yı BH’ye yönelik barış çözümlerine dahil etmekte de ısrar etti.[8]

Almanya’nın BH’ye karşı, politikasını açıklayan başlıca iki bölüm bulunmaktadır. Birincisi, Almanya’nın Kosova’ya Soğuk savaş sonrası ilk katılımı, Srebrenica katliamı gibi, Alman kamuoyunun bilincinde Bosna Savaşının etkilerinin azalmasına neden olmuştur.[9] İkinci olarak, Almanya’nın dış politika değişikliği, Şansölye Merkel iktidarı (2005’ten günümüze) sırasında BH üzerinde olumsuz etkilere neden olmuştur. “Avrupa Borç Krizi” sonrasında, Almanya’nın Balkanlar’daki dış politikası daha da kötüleşti ve “ulusal çıkarlara dayalı Avrupa politikasına” odaklanmıştır.[10] Bununla birlikte, Almanya proaktif Avrupa geleneksel politikasından uzak olmasına rağmen, açıkça ulusal çıkarlara dayalı dış politika sağlamadığı için bu değişiklik tam olarak gerçekleştirilemedi. Şansölye Merkel yönetimi sırasında, Almanya’nın AB’deki rolü, liderlik etmek veya üretmekten çok, korumaya ve önlemeye dayanmaktadır.

Almanya’nın 2010 sonunda BH’de anayasa reformu için tek taraflı Merkel girişimi, BH’deki hükümet kurma krizini kötüleştirdi ve hatta BH ve AB’de öfkeye sebep olmuştur.[11] Şansölye Merkel’in politikası, özellikle 2009’dan beri BH’de “etkileşimden kopma” olarak belirlenmiştir. Dolayısıyla Merkel’in politikası, BH’deki sorunları çözmeden “kontrol etmek” olmuştur.[12] Ekonomik olarak, 2005-2020 döneminde BH’nin Almanya’ya ihracatı kademeli olarak yüksek seviyelere çıkarıldığı da görülmüştür (Şekil 1’e bakınız).[13]

Şekil 1

Kaynak: Trading Economics

Son olarak, Almanya ve Rusya’nın Barış Uygulama Konseyi Yürütme Kurulundaki rolleri yıkıcıydı. Rusya’nın PIC’deki yıkıcı rolü, Sırp tarafının ayrılıkçı fikirlerini destekledikleri ve her fırsatta Yüksek Temsilci Ofisi’ne karşı çıktıkları için açıktır. Almanya ve Rusya’nın PIC’deki ana politikaları, BH’de ihtilaflı konularda rol almama isteksizleriydi.[14] Almanya 2010 yılında Bosna’nın Üyelik Eylem Planını (MAP) reddederken, Türkiye BH’nin MAP’ini güçlü bir şekilde destekledi. Türkiye’nin Butmir sürecinden çıkarılmasının ardından, Türk Dışişleri Bakanı Sayın Ahmet Davutoğlu, BH ile Sırbistan arasında arabuluculuk rolleri üstlenerek, İstanbul Deklarasyonu ile sonuçlanmıştır. Butmir süreci, entitelerin veto yetkilerinin sınırlandırılmasını ve verimli kurumların oluşturulmasını amaçlayan 2009 yılında bir anayasal reform girişimiydi. Bu nedenle, Türkiye’nin PIC’in Yönetim Kurulundaki “tutarlı” politikaları çok önemliydi.[15]

Bonn Yetkilerinin Kronolojisi ve Yasal Çerçevesi

9 Aralık 1997’de Barış Uygulama Konseyi, Almanya’nın Bonn kentinde toplandı ve bir Yüksek Temsilciye, Dayton antlaşmasının uygulanması için bağlayıcı kararlar ve nihai yetkinin verildiği sözde “Bonn Yetkileri’ni” duyurmuştur. Bonn Yetkileri, Yüksek Temsilci Ofisi’nin her idari düzeyde, barınma, eğitim, hukuk sistemi, vatandaşlık, anayasayı değiştirme, polis alanında, medya, görevden alma yetkisi, seçim yönetmeliği ve diğer birçok alanda müdahale etmesine veya politikalar oluşturmasına izin vermektedir.

Daha spesifik olarak, Yüksek Temsilci Ofisi; Bonn Yetkilerini, Bosna ulusunun sembolleri olan ulusal bayrak, milli marş ve seçim mühendisliği gibi konuları uygulatmak için kullandı. Bunu da milliyetçi olmayan partileri destekleyerek gerçekleştirdi.[16] Ancak, Yüksek Temsilci Ofisi (YTO), BH Cumhurbaşkanlığı’nın Sırp ve Hırvat Temsilciliklerini bile ihraç ederek pek çok alanda aşırı miktarda karar almıştır (Şekil 2’ye bakınız). Örneğin, Sırp entitesinin eski Başkanı olan, Nikola Poplašen, şu anda ki Sırp entitesinin Başkanı olan Milorad Dodik’e yetki vermeyi reddetmesinin ardından, 1999 yılında Yüksek Temsilci Westendorp tarafından görevden alınmıştır.[17] Özellikle Yüksek Temsilciler, İspanya’dan Carlos Westendorp (1997-1999), Avusturya’dan Wofgang Petrich (1999-2002) ve Büyük Britanya’dan Paddy Ashdown (2002-2006), engelleme politikasının üstesinden gelmek için Bonn Yetkilerini kapsamlı bir şekilde kullanmışlardır.

Öte yandan, eski Alman Yüksek Temsilci, Christian Schwarz-Schilling, herhangi bir düzen dayatmadan yaşamayı öğrenmek için, Bosnalıların zihniyetini değiştirmenin önemine inanmaktadır.[18][19] Buna ek olarak, Bonn Yetkilerinin kullanımı kolonizasyon süreciyle ilişkilidir. Bu nedenle, Carlos Westendorp’un Wall Street Journal’a yaptığı açıklama çok önemlidir: “Evet bu egemenlik ilkelerini göz ardı ediyor, ama ne olmuş? Bu sömürge sonrası duyarlılığın zamanı değil […]. Bölgenin sorunları ancak demokrasiye ve hukukun üstünlüğüne genel bir saygı gösterirsek çözülecektir.”[20]

Şekil 2

 Kaynak: Bart M. J. Szewczyk, “The EU in Bosnia and Herzegovina: Powers, Decisions and Legitimacy…”

Yüksek Temsilci, Carlos Westendorp’a göre: “Dayton’ı çok dikkatli okursanız...Eklenti 10 bana kendi otoritelerimi ve yetkilerimi yorumlama imkanı bile verir”.[21] Bu nedenle, BH halkı ve seçilmiş temsilcileri kamuoyuna açık tartışmalardan dışlanmış ve meşruiyetleri, Yüksek Temsilci Ofisi’nin kapsamlı Bonn Yetkileri tarafından zayıflatılmıştır. Ek olarak, YTO yalnızca Barış Uygulama Konseyi’ne karşı sorumludur, bu nedenle YTO kamuya karşı sorumlu değildir ve bu da Barış Uygulama Konseyi’nin meşruiyetini azaltmaktadır.[22] Bu nedenle, BH’in Bonn Yetkileri’nin kolaylaştırıcı rolü olması gerekirken daha çok uluslararası bir hamilik ve kontrollü demokrasi haline gelmesi eleştirilmektedir.[23] Bu nedenle, YTO’nin Bonn yetkileri’nin kullanımına ilişkin daha kısıtlı sınırlar olmalıdır. Pek çok Hırvat siyasetçi, BH Cumhurbaşkanlığı’nın mevcut Hırvat üyesi Željko Komšić’in Boşnak seçmenler tarafından üçlü devlet başkanlığının Hırvat koltuğuna 2006, 2010 ve 2018’de kapsamlı Bonn yetkileri nedeniyle seçildiğine inanmaktadırlar.[24]

Son olarak, Bonn yetkilerinin yasallığı çerçevesinde, bir bakış açısına göre, Bonn yetkilerinin bir yorumlama kuralı olarak değerlendirilmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Buna göre, Dayton antlaşmasının Eklenti 10’un V ve II (1) (d) maddeleri Bonn yetkilerinin tam yasallığı için yeterli değildir, çünkü bu maddeler YTO’nin yerel aktörlere dayatmak yerine, koordine etmesine izin vermektedir. Madde II (1) (d) göre Yüksek Temsilci’nin “Yüksek Temsilci değerlendirdiği takdirde sivil uygulamayla bağlantılı olarak ortaya çıkan güçlüklerin çözümünü gerekli gördüğü şekilde kolaylaştıracağını”[25] belirtmektedir. Bu bakış açısı, bir antlaşmanın “yorumlanmasının” önemini vurgulayan 1969 Viyana Antlaşmalar Hukuku Sözleşmesi’nin (VCLT) 31. Maddesi ile de desteklenebilmektedir.[26] Birleşmiş Milletler Güvenlik konseyi, YTO’in Bonn yetkilerini onaylasa da YTO, BM Güvenlik Konseyi’nin bir organı bile olmadığı için bu yasallığı için yeterli değildir[27]

Başka bir bakış açısı, Bonn yetkilerinin meşru olduğunu vurgular çünkü AB, Dayton antlaşmasının sivil olarak uygulanmasını, YTO’nin fiili kontrolü yoluyla her zaman kontrol eder ve yönetir. Dahası, YTO’nin kullandığı gücün çoğu AB’den gelmektedir; Avrupa Komisyo’nun doğrudan yardımı, EUFOR’un askeri varlığı ve AB üyeliğine nihai erişim. Özellikle, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi, BM tüzüğünün VII. Bölümü kapsamındaki kararlarında YTO’nin Bonn Yetkilerine destek vermiştir.[28] Dolayısıyla bu yetkiler, kamuoyu tarafından desteklendiği için meşrudur.[29]

Christian Schmidt’in Adaylığı ve AB-ABD İlişkileri Üzerindeki Etkileri

Nihayetinde, Almanya 20 Ocak 2021’de Barış Uygulama Konseyi aracılığıyla Christian Schmidt’i BH’nin bir sonraki Yüksek Temsilcisi olarak aday göstermiştir. Christian Schmidt, Şansölye Angela Merkel’in kardeş partisi de olan Bavyera Hristiyan Sosyal Birliği CSU’nun etkili bir üyesidir. Almanya Dışişleri Bakanlığı’na göre Almanya, Schmidt’i aday göstererek BH’i tekrar uluslararası siyasi gündeme getirmek istemektedir ve BH’nin kalkınmasına büyük ilgi göstermektedir. Schmidt, Federal Meclis üyesidir ve Balkanlar’daki sorunların çözümüne ilişkin girişimlere katılmıştır. Almanya’nın, Barış Uyguluma Konseyi Yürütme Kurulu üyelerinin yakın koordinasyonuyla Schmidt’in adaylık kararını aldığı da vurgulanmıştır.[30]

Ayrıca, Christian Schmidt, sırasıyla BH Cumhurbaşkanlığı Sırp ve Hırvat üyesi olan Milorad Dodik ve Dragan Čović'i AB’nin İstikrar ve Ortaklık Sürecinin 2015 yılında uygulanmasına izin vermeleri konusunda ikna etmiştir. Christian Schmidt’in adaylığı ayrıca, Hırvatistan Devleti’nin gelişimine katkılarından dolayı “Ante Starčević Nişanı” ile ödüllendirildiği için, Almanya ile Hırvatistan arasındaki güçlü dayanışmayı da göstermektedir.[31] Schmidt, Balkan Ülkelerinin AB üyeliğini aktif olarak desteklemektedir. Balkanlar ve Akdeniz üzerinden Avrupa’ya ulaşmak isteyen göçmenlere karşı muamele konusunda da hassastır. Almanya’nın Rusya ile yakın bağları olmasına ve özellikle enerji ihtiyaçlarının karşılanması için iyi ilişkilerini korumak istemesine rağmen, Christian Schmidt’in Rusya’ya karşı son derece eleştirel olduğu bilinmektedir. Bununla birlikte, Almanya’nın ani adaylığı, zamanlaması (Joe Biden’ın göreve başlaması) ve Biden’ın 20 Ocak 2021’de BH’e yeniden bir girişim olasılığına karşı, önceden yapılan bir hamle olarak şüpheli kabul edilmiştir. Bu nedenle, haklı eleştiriler, Almanya’nın 12 yıl boyunca girişimde bulunmadıktan sonra neden aniden mevcut Yüksek Temsilci Valentin Inzko’nun yerini almaya çalıştığı ile ilgilidir. Almanya’nın adaylığı BH’deki bir politika değişikliğinden çok statükodan yana bir tercih olarak görülmektedir. Bu adaylık ABD’ye danışmadan alınırsa, AB ile ABD arasındaki bu birlik eksikliği, Bosna savaşında olduğu gibi, BH’deki siyasi bütünlüğü daha da kötüleştirecektir.[32]

YTO ve Bonn Yetkileri, Barış Uygulama Konseyi’nin (PIC) desteğine bağlıdır. Ancak Rusya, bir PIC üyesi olarak BH Cumhurbaşkanlığı’nın Sırp üyesi Milorad Dodik’i ve Sırp entitesi’nin ayrılıkçı fikirlerini destekleyerek, YTO’nin çalışmalarını zayıflatmakta ısrarcı olmuştur. Bu nedenle, PIC’deki ABD ve İngiltere dışında, Almanya ve Rusya gibi PIC Yönetim Kurulu’ndaki diğer ülkeler, BH’deki yerel elitlere karşı direnmek yerine statükoyu korumayı tercih etmektedirler. Bu nedenle, Christian Schmidt, arkasında Batı birliği eksikliği oluşursa, etkisiz olacaktır. Almanya’nın enerji ihtiyaçları ve Rusya’nın Nordstream 2 boru hattına olan bağlılığı, Rusya’nın BH’deki çıkarlarına itiraz etmemelerine de izin vermektedir. Dolayısıyla Bosna medyası, Almanya’nın Joe Biden’ın Rusya’ya yönelik ihtilaflı politikalarını, Christian Schmidt’in adaylığı aracılığıyla BH’yi kontrol ederek engellemeye çalıştığını kabul etmektedir.

Öte yandan, Rusya’nın Sırbistan Büyükelçisi, Alexander Botsan-Kharchenko, Moskova’nın Schmidt’in YTO’ne yeni adaylığını onaylamadığını vurgulamıştır. BH’e yeni temsilci atamak yerine YTO’nin kapatılmasının görüşülmesi gerektiğini de sözlerine eklemiştir. Rusya ayrıca YTO’nin adaylığının onaylanması için BM Güvenlik Konseyi’nde veto hakkına sahiptir.[33] Schmidt’in aday gösterilmesinin bir başka nedeni de Berlin’in BH’de AB üyesi olmayan iki ülke, ABD ve İngiltere tarafından kontrol edilmesini istememesidir.[34] Genel olarak, Rusya’nın muhalefetine karşı Schmidt adaylığı için AB ile ABD arasında tam bir birlik olup olmadığı hala belirsizdir.

Sonuç

Sonuç olarak, benim fikrime göre, BH’nin diğer büyük güçlerin çıkarlarını tatmin etmek veya daha fazla Bonn yetkisi dayatmak için yeni Yüksek Temsilciler atamasına veya değiştirmesine gerek yoktur. BH ve halkının zihniyetlerini değiştirmek için, Srebrenica gibi 1948 İnsan Hakları Sözleşmesi hükümlerine göre soykırım olarak onaylanan, tüm savaş suçlarını kabul etmesi ve etnik milliyetçilik yapan politikacılara kararlı bir şekilde karşı durması için daha fazla rehberliğe ihtiyaçları bulunmaktadır. Böylece, Alexander Wendt’in “kolektif kimliği”, normları ve kuralları, insanların etnik farklılıklarının üzerinde öncelenerek, BH devleti tarafından üretilebilir. Böylece BH toplumunda da AB’de olduğu gibi “biz” duygusu oluşabilir. Dolayısıyla, değişim aşağıdan yukarıya doğru bir süreçten kaynaklanmalı ve sadece Türkiye, ABD, İngiltere ve umarız ki Almanya gibi güçlerin tüm yürekleriyle Bosna halkına yardım etmeleri gerekmektedir.

Almanya, etnik milliyetçilere karşı güçlü bir direniş göstererek ve ülkede daha iyi reformlar yaparak, BH’de iyi niyetle hareket etmelidir. Almanya, BH konusundaki geleneksel “politika dışı” durumundan vazgeçmeli ve daha kararlı olarak, BH’deki etnik bazlı siyaset yapan elitlere karşı durmalıdır. Almanya ve AB, BH’deki her kritik karar için İngiltere ve ABD’ye danışmaları gerekmektedir. Christian Schmidt, Bonn yetkilerini şeffaf, eşit ve yasallaştırılmış bir şekilde ABD ve AB’nin güçlü desteğiyle kullanması gerekmektedir. Sonuç olarak, Yüksek Temsilci adayı Christian Schmidt, halka açık duruşma yoluyla, gerçek bilgileri özetleyerek ve Dayton antlaşmasıyla yasal olarak ilişkilendirerek Bonn yetkilerinin meşruiyetini artırabilir.

Son olarak, Türkiye Bonn yetkilerinin, PIC Yönetim Kurulunda kullanımını tarafsız bir şekilde denetleyebilecek konumdadır. Uygulamaya göre, şimdiye kadar bu yetkilerin kullanımına PIC Yönetim Kurulunda oy birliği ile karar verilmiştir. PIC Yönetim Kurulunda çoğunluk oyuyla karar verme prosedürü bulunmamaktadır. Bu bağlamda, Türkiye’nin PIC Yönetim Kurulu’ndaki eşit sözünün, Bosna Hersek’in bütünlüğünün korunmasında ve özellikle Boşnakların haklarının savunulmasında kilit bir role sahip olduğunun altı çizilmelidir. Türkiye, PIC Yönetim Kurulu’ndaki yerini titizlikle korumalıdır. Türkiye’nin PIC Yönetim Kurulundaki varlığı sadece BH’nin bütünlüğü için değil, aynı zamanda tüm Balkanlar ve dolayısıyla Avrupa’nın güvenliği ve istikrarı için bir sigortadır.

*Fotoğraf: Anadolu Agency and EU Observer

**Bu yazı 4 Nisan 2021 tarihinde Avrasya İncelemeleri Merkezi (AVİM) sitesinde İngilizce yayınlamıştır. Yazının orijinali için tıklayınız: https://avim.org.tr/Blog/GERMANY-S-HIGH-REPRESENTATIVE-CANDIDATE-IN-BIH-CHRISTIAN-SCHMIDT-AND-HIS-POSSIBLE-USE-OF-BONN-POWERS-07-04-2021